Переосмыслить: как адаптировать бизнес-практики реинжиниринга процессов в государственном управлении
Лидер Центра реинжиниринга ФКУ "ГосТех" Анна Васильева – об истории создания, задачах и планах Центра, а также о значении Методических рекомендаций по проектированию и оптимизации бизнес-процессов государственных функций, услуг и сервисов на платформе "ГосТех". Платформа "ГосТех" развивается по решению Президента благодаря .
Что такое Центр реинжиниринга "ГосТеха"
Впервые идея о том, что на базе "ГосТеха" должно появиться структурное подразделение, которое возглавит работу по реинжинирингу, появилась в октябре прошлого года, и эта идея принадлежит вице-премьеру Дмитрию Чернышенко. Он дал соответствующее поручение о проработке, и в январе 2023 г. на базе ФКУ "ГосТех" появился Центр реинжиниринга. Физически это департамент в "ГосТехе", в котором работают директор, бизнес-аналитики, методолог, специалист по обучению и два стажера.
К настоящему моменту у нас сложилось видение структуры Центра реинжиниринга в будущем, Центр будет включать три крупных блока: бизнес-аналитический, методологический и блок руководителей проектов.
В фокусе внимания Центра реинжиниринга не только федеральный, но региональный и муниципальный уровни. Прямо сейчас идет большой региональный трек, который возглавляет Минцифры, и "ГосТех", в том числе Центр инжиниринга, принимает в нем активное участие. Это 17 отраслевых рабочих групп, в каждой из них иногда по нескольку сервисов (до пяти). Используя этот опыт, мы прорабатываем подходы к тому, чтобы навыки и знания в области реинжиниринга были доступны и применялись на уровне региональных и муниципальных органов власти, таким образом реализуя методологическую функцию Центра. У нас нет задачи совместно с органами власти проектировать каждую. Наша задача – дать им инструментарий, чтобы он гармонично лег в их внутренние центры компетенций и использовался уже на постоянной основе. Если эта функция будет всегда приданной и обеспечиваться другим звеном, она не сможет естественно встроиться в процесс.
Реинжиниринг процессов в федеральных органах исполнительной власти и в бизнесе очень сильно отличается. Хотя, по сути, мы используем те же самые инструменты и методы. Но нужно понимать: в коммерческом секторе больше гибкости. Возможностей оперативно поменять нормативную рамку, которая диктует течение процесса госуправления, гораздо меньше: на это либо нужно потратить много времени, либо это вовсе невозможно. Второе отличие: в государственных органах, в госуправлении мы привыкли оперировать терминами "функции, функциональный". А в коммерческом секторе более понятно, более применимо понятие "процесс".
В чем ценность Методических рекомендаций
В ноябре 2023 г. наш Центр выпустил Методические рекомендации по проектированию и оптимизации бизнес-процессов государственных функций, услуг и сервисов на платформе "ГосТех". Этот документ апробирован с несколькими федеральными органами исполнительной власти в ходе пилотных по разным направлениям - так, чтобы комплексно использовать весь пул инструментов. Методические рекомендации утверждены Президиумом Правительственной комиссии по цифровому развитию.
Мы запустили несколько пилотных проектов: с Министерством природных ресурсов России, Федеральной антимонопольной службой и Росимуществом. При этом, когда мы ведем проект с конкретным ФОИВом, в ходе проекта оптимизации сервиса сталкиваемся со смежными ФОИВами. Что касается возможностей принять участие в проектах для других органов - мы открыты для интересных задач. Прежде всего - задач повышения эффективности государственных услуг и функций при их переводе на платформу "ГосТех". Для любого государственного органа наши услуги, естественно, бесплатны.
Методические рекомендации, по сути, описывают три крупных блока. Первый - как организовать и построить сам проект по реинжинирингу и как его гармонично встроить в ту задачу, которая стоит перед ФОИВом (создание либо перевод сервиса или государственных информационных систем на "ГосТех"). Второй блок - как провести сам реинжиниринг процесса в зависимости от того, новая ли это услуга (функция), сервис, который проходит модернизацию или создание типового решения, подлежащего тиражированию. Третий крупный блок - это расчет целевого эффект а от внедрения такого сервиса. Ценность Методических рекомендаций состоит в том, что это инструмент, с помощью которого ФОИВ и исполнитель могут прозрачно обозначить задачу с точки зрения бизнес-требований и убедиться, что тот сервис, который будет существовать на "ГосТехе", действительно идет по оптимальному сценарию, действительно более эффективен.
До создания этих Методических рекомендаций подобного руководства для госуправления не было, то есть мы шли новым путем. Для нас при формировании Методических рекомендаций было также важно и мнение коллег из сообщества, и более зрелых процессных подраздений ОГВ, и процессных офисов из бизнес-среды. Но специфика проведения таких работ именно в госуправлении настолько не подсвечена и статистики так мало, что мы часто приходили и говорили: "Мы думаем вот так", а в ответ слышали: "Кажется, вы размышляете верно". Это абсолютно новая история, которая позволит органам госвласти также двигаться в сторону эффективности и клиентоцентричности. Не случайно мы внесли в методику понятие владельца бизнес-процесса, привычное бизнесу, но не государственным органам.
Откуда возьмутся владельцы бизнес-процессов в госорганах
Как и в бизнесе, в госуправлении есть более зрелые с точки зрения процессов органы государственной власти, и есть менее зрелые. Например, для Федеральной налоговой службы роль "владелец процесса" давно знакомо и активно используется. Есть и другие зрелые ФОИВы, в которых эта роль активно востребована, но по-другому называется. Появление такого понятия как "владелец процесса" - первый признак перехода от функционального управления к процессному, фокус внимания переключается от функции к процессу, от "что делать" к "как делать".
Сказанное вовсе не означает, что в каждом органе власти нужно немедленно назначить владельцев бизнес-процессов. Когда мы разрабатывали Методические рекомендации, то брали контекст шире. Мы понимали, что данный инструментарий необходим не только при создании государственных информационных систем (ГИС) и сервисов, которые будут переезжать на "ГосТех": он применим и к другим оптимизационным проектам. Поэтому мы старались дать коллегам подходы для того, чтобы в одной системе можно было реализовывать проекты оптимизации процессов - и для повышения клиентоцентричности, и для других трансформационных проектов. Как правило, и за цифровизацию в госоргане, и за повышение эффективности отвечает единый центр компетенций, так как наша методология обеспечивает повышение эффективности и клиентоцентричности, ее использование не должно вести к увеличению штатной численности и, соответственно, к дополнительным затратам. Поэтому мы предполагаем, что обладание данными навыками и знаниями уже существующей командой центра компетенций органа государственной власти позволит выйти на достижение нужных целей.
Где взять такие знания? "ГосТех" готовит дистанционный обучающий курс по этой тематике. Мы уже провели несколько очных курсов, и в таких обучающих мероприятиях принимали участие не только федеральные органы власти, но и региональные, и муниципальные. В том числе мы провели обучение для команды проекта по созданию типовых процессов с Росимуществом, этот проект призван апробировать методологию по еще одной актуальной задаче в области реинжиниринга - создание типовых процессов, которые позволят с помощью "ГосТеха" реализовать несколько задач. Среди таких задач - более эффективное обеспечение востребованными сервисами регионов и скорость охвата. Результаты апробации в ближайшем будущем дополнят методику.
Как измерить эффект от реинжиниринга процессов в государстве
Когда мы при создании Методических рекомендаций подошли к вопросу оценки целевого эффекта, нам пришлось переосмысливать все привычные в бизнес-среде показатели заново. И хотя тут трудно изобрести велосипед, каждый показатель, привычный нам при работе в бизнесе, нужно было пересмотреть, переосмыслить, перепридумать. Простой пример - экономическая эффективность. В коммерческом секторе говорят о соотношении доходов и затрат. В нашем случае есть целый блок показателей, которые касаются разных разрезов, при этом мы говорим о соотношении поступлений и затрат. И если с затратами все довольно просто, то поступления бывают разные. У некоторых госорганов есть дополнительная возможность заработать. К примеру, при анализе процесса организации доступа в особо охраняемые природные территории мы определили, что у Минприроды есть возможность влиять на поступления за счет дополнительных услуг для туристов. А, скажем, при работе с бизнес-процессами Федеральной антимонопольной службы таких возможностей выявлено не было. Плюс нужно понимать, что есть понятие сервиса, а есть понятие госфункции - и измеряются они абсолютно по-разному.
Мы определили три группы процессов, которые формируют целевой эффект от внедрения такого сервиса и проведения реинжиниринга. Можно вести такой подсчет на разных этапах. Мы предполагаем, что нужно считать эффект после того, как сервис был внедрен, чтобы полноценно видеть все изменение. Первая группа - это эффективность реализации государственного сервиса или функции (сколько ресурсов в разной форме было потрачено). Второй большой разрез – это повышение качества клиентского опыта: его тоже можно посчитать и оценить, замеряя индекс потребительской лояльности (NPV) и индекс удовлетворенности потребителей (CSI). Под каждую группу процессов мы составили большой перечень. В зависимости от сервиса или функции, применимы те или иные их сочетания. Мы постарались дать органам государственной власти максимум вариантов, чтобы они могли подобрать наиболее им подходящие. И третий разрез – это эффективность непосредственно проектирования и разработки, внедрения в эксплуатацию сервиса. Речь о создании типовых решений, которые подходят для тиражирования на другие регионы. И тогда регион-реципиент тратит средства регионального бюджета как максимум на небольшую настройку. Это, конечно, ощутимо меньше, чем если бы регион начал разрабатывать решение с нуля. Сочетание этих трех групп процессов дает комплексный целевой эффект.
Как тиражировать процессы
При тиражировании процессов нам приходится работать с предубеждениями и установками типа "так не работает" и "мы так не делаем". Хотя на самом деле – работает: достаточно лишь посмотреть под другим углом. "ГосТех" как следующая эволюционная ступень призван разбивать эти установки и добиваться эффективности и давать новые возможности для повышения эффективности, как в бизнесе. Ведь платформенная бизнес-модель не вчера придумана.
К слову, типовое решение и типовой процесс - это разные вещи, из типовых процессов можно создать типовое решение. У нас идет большой проект с Росимуществом по созданию типового решения. В нем участвуют 17 регионов, которые пока отличаются требованиями к оказанию услуг, закрепленными в региональных регламентах, но едины в своем желании переиспользовать будущее типовое решение. Как оно создается? На базе решения зрелого региона, которое также проходит реинжиниринг, и чьи оптимальные процессы по завершении проекта пополнят библиотеку типовых процессов. И после, внеся изменения в региональные регламенты, регионы смогут взять на вооружение готовое типовое решение, что позволит обеспечить регион информационной системой практически без затрат, а клиентам, в первую очередь, гражданам, получать услуги на уровне других регионов страны.
Как оптимизировать процессы
При выявлении типовых узких мест в построении процессов у органов госвласти мы берем тот же инструментарий, который используется в коммерческом секторе, например, теорию потерь. В ней зафиксированы семь типовых видов потерь, иногда еще выделяют восьмой - недооцененный потенциал сотрудников. В госуправлении все то же самое: возможно излишнее качество, дублирование, какие-то отчеты, которые зачем-то отправляются трем получателям, хотя на самом деле достаточно одного. Это петли, когда процесс возвращается на предыдущий этап несколько раз, хотя его можно спрямить. Это последовательная реализация операций, хотя она может быть и параллельная. А вот причины проблем в госуправлении – другие.
При формировании рабочей группы по инжинирингу в государственном органе обязательно нужно отталкиваться от цели. Нужно обеспечить участие в рабочей группе всех стейкхолдеров (в понимании бизнеса) - в нашем понимании, заинтересованных лиц, которых может коснуться изменение этого процесса. По возможности нужно учесть и уровни, которые касаются этого процесса – федеральный, региональный, муниципальный. Обязательными участниками рабочей группы являются функциональные эксперты на местах, те люди, которые день изо дня через руки пропускают эти процессы, иногда очно общаются с заявителями, и физически понимают, как идет процесс. Таким образом мы можем учесть и лучшие практики на местах.
Модернизация и цифровизация процессов это управление изменениями, которое начинается с того, что идею нужно продать - в хорошем смысле этого слова. Те, кого изменения касаются негативно - наши самые важные клиенты, с которыми мы взаимодействуем в рабочей группе. Им нужно подсветить другой разрез результата, показать возможность там, где они видят риск. Да, высвобождается условная штатная единица, но это время, которое можно перераспределить. У органов государственной власти нет избытка ресурсов, как правило, на одном исполнителе замыкается несколько задач и иногда это негативно сказывается на качестве результатов его прямых должностных обязанностей.
Реинжиниринг при переводе ГИС в "ГосТех"
С 2023 года начался большой процесс перевода федеральных и региональных ГИС в "ГосТех". Но на вопрос о том, требуется ли перед таким переводом реинжиниринговый процесс, должно ответить само ведомство - владелец ГИС. На "ГосТех" не должны переезжать процессы и сервисы в том виде, в котором они есть, они должны переводиться в оптимальном, трансформированном, модернизированном виде. Об этом говорил и профильный вице-премьер (Дмитрий Чернышенко – прим. ComNews), и глава Минцифры, и председатель правительства. Реинжиниринг — это подход, который подразумевает полное переосмысление (если выражаться простым языком, все сломать и построить заново). Безусловно, это затраты и это время, и такое не всегда нужно и не всегда это целесообразно, однако, как правило, всегда есть пространство для оптимизации и есть что улучшить.
Государственные информационные системы, особенно те, которые в первую очередь переводятся на "ГосТех", являются социально-значимыми. В первую очередь, в соответствии с целями и задачами переезжают массовые социально-значимые услуги. Если мы сначала все "отреинжинирим", то есть еще раз переосмыслим все с нуля, то рискуем просто остановить процесс обеспечения госуслугами. Каждый ФОИВ должен сам ответить на вопрос, в каком объеме целесообразно сначала провести оптимизацию при переводе ГИС на "ГосТех . Но абсолютно точно целесообразно так поступать при проектировании нового сервиса: убедиться, что нельзя взять какой-тот типовой, и если такого сервиса все же нет, то изначально проектировать его как эффективный и клиентоцентричный.