Стандарт	Круглый стол

Госполитика наощупь

Результаты опроса на тему: "Государственная политика в сфере регулирования рынка ИКТ в России", который редакция "Стандарта" провела среди экспертов отрасли, были в центре внимания традиционного "круглого стола" журнала. Участники размышляли о приоритетах и перспективах государственной политики в связи, начав с вопросов: кто должен ее формировать и как проводить в жизнь?

СТАНДАРТ: Уважаемые коллеги! Как бы вы могли прокомментировать результаты представленного исследования? Каков ваш взгляд на качество регулирования в отрасли?

Наум Мардер, заведующий кафедрой инфокоммуникаций  ИПК Московского технического университета связи и информатики: Любое исследование интересно. Вопрос в другом. Регулирование, в том числе в области связи - часть политики государства. Если последнее повышает, к примеру, социальные приоритеты, это напрямую отражается на ИКТ-отрасли. Если государство сформулировало приоритеты оборонные, то отрасль связи обязана их соблюдать. Связь вторична. Главный вопрос: как регулирование отрасли соотносится с политикой государства? Потом можно говорить о других аспектах, например, о личных взглядах руководителей отрасли и их представлениях о политике в ИКТ.

Я не могу однозначно утверждать: государственная политика в отрасли прямо прописана, зафиксирована документально или это всегда результат внутренней борьбы. Но в любом случае - человеческий фактор играет особую роль.

Публично не объявлено, во имя каких приоритетов государства две прежние службы - Россвязьнадзор и Росохранкультуры были преобразованы в нового независимого регулятора: Федеральную службу по надзору в сфере массовых коммуникаций, связи и охраны культурного наследия. У меня впечатление, что создание Россвязьохранкультуры - результат какой-то подковерной борьбы. Так Россвязьнадзору можно было объединиться, к примеру, хоть со службой безопасности.

Однозначно оценить результаты вашего исследования трудно. Ведь что бы ни говорили эксперты - одного документа быть не может. Потому что в отрасли есть задачи различного плана, и разные способы их решения. Есть вопросы технической политики, регулирования, законодательства. И все они весьма дискуссионны.
Законодательство в России отстает от мировых стандартов. Яркий тому пример - виртуальные операторы. Мы живем и строим сети в старой парадигме, а время требует новой. Но в одном документе всего этого не пропишешь.

Закон "О связи" правильно сформулировал общие государственные стандарты, в рамках которых должны вырабатываться решения. Но закон консервативен, а отрасль технологически развивается весьма динамично. Кроме того, не исключено, что государственные приоритеты могут поменяться, в соответствии с ними изменятся и принципы развития отрасли.  Например, цена на нефть упадет до $20, и государство будет корректировать политику. Поэтому трудно загадывать на долгосрочную перспективу.

При этом одними из важнейших остаются профессиональные и нравственные качества людей, выполняющих государственные функции. Если человек защищает личные интересы - это один вариант развития событий. Когда во главе угла стоят государственные интересы - совсем другой. И неважно, где этот чиновник работает - в Министерстве связи, Россвязьохранкультуры, Федеральной антимонопольной службе.
Пока государство не объявит свои позиции, в отрасли будут торжествовать субъективные решения, коррупция - то, что сейчас называют теорией отката.

По моему мнению, к сожалению, государственные приоритеты в ИКТ-отрасли пока не сформулированы.

Илья Кузнецов, официальный представитель ТМ Forum Europe в СНГ: Догадки о внутренней борьбе ведут, как правило, к конфликтам интересов участников рынка. Есть, конечно, выход: участник рынка формулирует для себя понятные, проверенные с точки зрения международных принципов ведения бизнеса, правила игры, которые не входят в противоречие с тем, что обсуждается в "высоких" кабинетах. Эти принципы определяются просто - ведь победителя, в конечном итоге, выбирает потребитель, а государство должно лишь создавать условия для конкурентного выбора. Если таких участников рынка будет немало, и они еще не слишком погрязли в решении своих "тактических" задач, то, возможно, это заставит кабинетных работников задуматься над данной проблемой. Это один из основных вопросов: либо в условиях отсутствия де-факто вменяемой госполитики в сфере регулирования рынка телекоммуникаций ситуация продолжит развиваться как непрозрачная, негибкая и мало перспективная, либо сдвиг все-таки произойдет, но только в том  случае, если крупные игроки будут сами для себя формулировать принципы, которые с большой долей вероятности не разойдутся с тем, что может впоследствии родиться в недрах госполитики.

СТАНДАРТ: Вы говорите о государственных приоритетах. Какими государственными интересами руководствовался новый регулятор при выдаче GSM-лицензий в регионах? Прослеживался ли здесь государственный интерес, на ваш взгляд?

Виталий Слепаков, исполнительный директор Ассоциации региональных операторов мобильной связи ("Ассоциация 800"): Мне кажется, мы смешиваем два вопроса: государственная политика в области связи и регулирование, необходимое для осуществления этой политики.

К примеру, в исследовании задается вопрос: необходимо ли закрепить государственную политику в области связи и телекоммуникаций в виде формального документа?

Большинство экспертов отвечают: да, чтобы обеспечить рынку понятные цели - куда идти. А вот упорядочение отношений между государством и отраслью - это уже вопрос регулирования. Их важно разделять, тогда все станет более понятно.

Можно отметить явную тенденцию к усилению регулирования, хотя все время говорят о его либерализации. Рынок давно созрел заменить разрешительную систему работы на уведомительную. И шаг вперед даже сделали. Вышло Постановление Правительства РФ от 12 октября 2004 года № 539 "О порядке регистрации радиоэлектронных средств и высокочастотных устройств", согласно которому специального разрешения на эксплуатацию радиоэлектронного средства не требуется.

Но позже появляется поправка к закону "О связи", где речь идет о регистрации сетей связи, вводится понятие "экспертиза проектов сетей".

С 2002 года вся связная общественность выступала за отмену Приказа №113 (Об утверждении "Правил ввода в эксплуатацию сооружений связи"), который предусматривал выдачу разрешений на эксплуатацию объекта связи. Однако вместо отмены этих разрешений в дополнение к ним введена регистрация сетей. Это печальная тенденция.

Как МВД вмешивается в работу операторов, и говорить не нужно, многие операторы испытали давление на себе. К ним пытаются применить 171-ю статью Уголовного кодекса -  незаконное предпринимательство. Речь, как правило, идет о вводе базовых станций.

Несмотря на то что базовую станцию никоим образом нельзя подвести под понятие "сооружение связи", регулирующие органы требуют разрешения на их эксплуатацию. В законе "О связи" четко прописано, что понимается под "сооружением связи". А базовая станция - приемопередающее и вспомогательное оборудование. Разрешения на ее эксплуатацию не требуется. Ее, в принципе, можно и нужно вводить уведомительным путем.

Но есть Приказ №113. Он требует, чтобы станцию вводили в эксплуатацию в разрешительном порядке, а при отсутствии разрешения оператор повинен в незаконном предпринимательстве, извлечении неправедного дохода в особо крупном размере. Какой доход оператор получает от одной станции? Посчитать в принципе невозможно. И в таком положении может оказаться каждый оператор. Поставить базовую станцию - неделя, а получить документы - год и больше. 

Кроме того, существует проект административного регламента в части надзора за связью, где собрано много положительных наработок, но есть и негатив. К примеру, в отношении подвижной связи когда-то был изобретен так называемый дистанционный контроль: с помощью мобильных средств можно удаленно контролировать работу базовых станций. Плановая проверка (134-ФЗ) предусматривается законом не чаще одного раза в два года. А результаты дистанционного контроля, согласно проекту регламента, могут явиться основанием для внеплановой проверки. Представляете, какое оружие появляется в руках надзора?
В регулировании нужен разумный компромисс. Сейчас вышел закон о саморегулируемых организациях. Большую часть функций нужно отдавать им на откуп. Государство должно взять на себя только те функции, которые саморегулируемая организация выполнить не может.

Кстати, в законе "О связи" была хорошая статья о том, что регулирование в области связи осуществляют правительство, президент, федеральные органы исполнительной власти и органы субъектов Федерации. Последних позже оттуда изъяли, хотя в том же законе на них возложено очень много функций: обеспечить условия для развития связи, отводить земли, компенсировать убытки операторов, если при строительстве приходится переносить сооружения связи. Обязанностей много, а прав никаких. В том же законе была фраза, что федеральные органы должны привлекать саморегулируемые организации и учитывать их мнение, но 122-й закон (о монетизации льгот) - это изъял. Теперь федеральный орган исполнительной власти взаимодействует с саморегулируемыми организациями в соответствии с законодательством. И в законе о саморегулируемых организациях на органы власти не возложено практически никаких обязанностей перед этими организациями.

СТАНДАРТ:  Вопрос Василию Левчику, советнику по техническим вопросам  "Теле2 Россия". Компания участвовала в конкурсах и получила 17 лицензий. Чем, на ваш взгляд, руководствовалась Россвязьохранкультуры, выдавая лицензии на одни регионы и не выдавая на другие?

Василий Левчик, советник по техническим вопросам  "Теле2 Россия": Прежде отмечу, что мы, как эксперты, здесь выражаем личное мнение, а не мнение своих компаний. Кроме того, "Теле2" в этой ситуации сторона заинтересованная, поскольку все-таки выиграла GSM-лицензии. Россвязьохранкультуры, на мой взгляд, не просто соблюдала государственный интерес, но и закон, что даже важнее.

Хотя те, кто разбирался в критериях конкурса, увидели, что они явно были сделаны под конкретную компанию. Ведь если взять реальные цели конкурса и выигрыш компании "Сумма Телеком" - они явно не соответствуют друг другу. Конечной целью выдачи лицензий является повышение конкуренции в регионах за счет выхода на рынок четвертого игрока. Практика показывает, что в регионах, где работают четыре оператора, тарифы на сотовую связь на 30% ниже. Именно для этой цели определялся победитель конкурса - компания, которая с большей вероятностью, чем другие, построит вовремя сеть и будет ее безопасно эксплуатировать, будет эффективно использовать простаивающий сейчас частотный ресурс. Если следовать этой цели, то победа оператора, не имеющего опыта работы на рынке сотовой связи, не эксплуатирующего сети подвижной радиотелефонной связи и даже не построившего ни одной такой сети, вообще не имеющего абонентов - странный итог.

Наум Мардер: Цели конкурса однозначно прописаны не были. Так же как и правила игры, которые были изменены в процессе проведения конкурса. Плюс к этому - у чиновников нет преемственности, отсюда конфликты. Поэтому вполне справедлив вопрос: как рынок будет влиять на госрегулирование? И будет ли влиять вообще?

Илья Кузнецов: Если государство не сможет обеспечивать интересы игроков, они вынуждены будут это делать самостоятельно. Мы сейчас говорим в основном о сотовых операторах, которые составляют почти 80% капитализации отрасли. Пока они эксплуатируют относительно простые бизнес-модели, но факторов, которые бы подталкивали рынок к активному освоению новых ниш, явно недостаточно.

Александр Шуголь, директор по проектам J'Son & Partners: Здесь правомочен вопрос: собирается ли государство расширять сферу своего регулирования?  Например, начать регулировать контент.

Илья Кузнецов: Пока нормативные документы отстают от того, что происходит в реальной жизни.

Наум Мардер: Будет ли влиять изменение и развитие контента на связь?

Илья Кузнецов: Безусловно, будет. В развитых странах это уже происходит.

Александр Шуголь: В России тоже был зафиксирован случай, когда сервис-провайдер подвергся уголовному преследованию за содержание тех сайтов, которые он хостил.

Наум Мардер: Я думаю, что одним из мотивов создания Россвязьохранкультуры было желание найти механизмы влияния на контент не только цензурой, но и путем прессинга распространителей этого контента. Пока же государственной политики в этой области нет. Существует лишь частичный документ, который описывает область связи, но нет полноценного закона для всей сферы инфокоммуникаций.

Илья Кузнецов: Документ - это одно. Не менее важна официальная интерпретация закона. Изменения должны артикулироваться, чтобы игроки рынка могли знать, по каким правилам ведется игра.

Александр Шуголь: Отрасль связи весьма специфична, я бы даже сказал, рекордсмен по числу законодательных актов. Кроме профильного министерства и профильной федеральной службы связь регулирует еще Федеральная антимонопольная служба, которая посвящает телекому, наверное, треть своих документов. Федеральная таможенная служба создает списки ввоза в страну радиоэлектронного оборудования и пр.

Ведомств много, и мне кажется маловероятным, что представители всех соберутся вместе и создадут единый кодифицированный документ.

Кстати, на своей последней большой пресс-конференции в ранге действующего президента Владимир Путин не исключил возможность укрупнения министерств и ликвидации федеральных агентств. Так что в недалеком будущем Россвязьохранкультуры может быть просто ликвидирована или подчинена федеральному  министерству.

СТАНДАРТ: Интересно предположение, что одним из мотивов создания Россвязьохранкультуры был поиск рычага регулирования контентной области и Интернета. Есть ли, по вашему мнению, риск усиления регулирования контента?

Константин Демидов, и. о. исполнительного директора "Союзтелеком": Слово "контент" к нам пришло с Запада. В России оно не совсем точно отражает суть предоставляемых услуг. Поэтому у аналитиков, участников рынка и у регулирующих органов возникают разночтения. 

Свойство контентной услуги - в том, что она не привязана к среде или технологии. Создание Россвязьохранкультуры многими игроками рынка действительно воспринималось как желание государства перейти от контроля за связью к контролю контента. Однако пока такое никак не проявилось. При этом нужно отметить, что регулятор стал более активно вступать в диалог с участниками рынка по вопросам применения и корректировки существующего законодательства.

СТАНДАРТ: Хотите ли вы, чтобы появилось регулирование в области контентных услуг?

Константин Демидов: Наша индустрия разительно отличается от многих других высокой динамикой. И область контента в ИКТ еще не созрела в полной мере для регулирования. Поэтому все здесь пока регулируется положениями гражданского права.

Наум Мардер: Надо ли было создавать такого монстра для каких-то непонятных целей?

СТАНДАРТ: Есть ли надежда, что этот "монстр" способен быть эффективным регулятором рынка?

Наум Мардер: Я считаю, что нужно отделять функции, связанные с политикой и лицензированием, от задач контроля. Это касается всех сторон нашей жизни. Не исключено, что со временем у нас появится министерство контроля, где будет сосредоточен надзор за всеми сферами.

Тем не менее надзор должен быть отделен от тех, кто определяет политику и распределяет ресурсы. Только тогда возможно нормальное функционирование отрасли.

Виталий Слепаков: Надзорная служба может быть эффективной только если не будет мешать хозяйствующему субъекту - оператору, а станет помогать ему работать.
Оператор допускает нарушение в большинстве случаев не по злому умыслу, а по незнанию, или в силу каких-то других обстоятельств. Оператора нужно ввести в правовое поле, указать, помочь. Бывают, конечно, и злостные нарушители, их нужно наказывать. В принципе же - основной постулат просвещенного надзора, как в медицине, - не навреди. Надзорная служба должна быть полностью самостоятельной и осуществлять свои функции без оглядки на высокое отраслевое начальство, действовать только в соответствии с законодательством.

Константин Демидов: Сложно что-то добавить - это  истина о существе мира. Сосредоточение всех функций в одних руках автоматически ведет к злоупотреблению. Со времен первобытных вождей.

Наум Мардер: Связь поддерживает некоторые государственные функции. В первую очередь - помогает решать вопросы государственной безопасности. Так происходит во всем мире.
А противоречие между интересами компании и государства возникает всегда. Потому что цель компании - получить максимальную прибыль, а функция государства - решение всех задач в интересах большинства населения, желательно с минимальными затратами налогоплательщиков. Государство выполняет заказ общества. Соответственно противоречие между интересами компании и государства будет всегда.
Все зависит от того, как решать государственные задачи: административным путем или экономическим.
Отрадно, что в последние годы в отрасли преобладает второй подход. Например, введение "универсальных услуг" - яркий тому пример, хотя это и тема для отдельного разговора.