Ведомства с удовольствием осваивают ИТ-бюджеты
Счетная палата разместила на сайте экспертную записку к выпущенному ранее рейтингу ИТ-расходов государственных ведомств.
Аналитики Счетной палаты изучили траты 93 министерств и ведомств, c 2014 г. по 2019 г., ранжировав их по абсолютной сумме расходов и относительной доле расходов на ИТ в общем бюджете каждого ведомства.
Автор экспертной записки Альберт Бертяков выявил ряд аномалий в динамике расходов некоторых госзаказчиков в 2018-2019 гг. Например, Росалкогольрегулирование, в 2016-2018 гг. имевшее ИТ-бюджет между 150 млн и 200 млн руб., в 2019 г. увеличило его в плане расходов на информатизацию до 790 млн руб., а фактически истратило 800 млн. Генпрокуратура России запланировала в 2019 г. ИТ-расходы на сумму почти в 8,5 млрд руб. (в три раза больше, чем годом ранее) и практически всю эту сумму израсходовала. Росрезерв, планировавший в 2018 г. ИТ-затраты на уровне около 240 млн руб., в реальности израсходовал 711 млн руб., после чего вернулся на средний для себя уровень, близкий к 300 млн руб. ежегодно. Более чем в полтора раза вырос в 2019 г. ИТ-бюджет Росгвардии - с 2,86 млрд до 4,5 млрд руб., исполнение бюджета составило 4,2 млрд (93%). ИТ-бюджет МВД России увеличился в 2019 г. почти в полтора раза - и по общему объему, и по исполнению, до почти 10 млрд руб.
Еще один интересный результат связан с показателем Кс. Этот коэффициент показывает отношение ИТ-расходов, осуществляемых через субсидии подведомственным учреждениям, к общему объему ИТ-расходов.
Аналитики счетной палаты выявили, что от года к году этот показатель стабильно растет и для 2019 г. почти достиг 11%. "Среднее значение Кс на уровне 10-11% является определенным водоразделом для ведомств с разным профилем "ИТ-субсидийности". Уже сейчас имеются ведомства, у которых Кс значительно превышает 50% (например, Судебный департамент при Верховном суде РФ), а в отдельных случаях может достигать и 90-95% (ФМБА России). Детальный анализ в разрезе данного показателя планируется представить в обновленном релизе. Еще в 2015 г. Счетная палата отмечала, что "организация финансирования закупок в сфере информационно-коммуникационных технологий через субсидию на госзадание выводит весь этот объем средств из сферы санкционирования расходов федерального бюджета". Однако, как показывает анализ экспертов, эта практика только набирает обороты", - говорится в экспертной записке.
Альберт Бертяков (автор экспертной записки) отметил, что закупки через подведомственную организацию имеют несколько последствий, не все из которых негативные. "В частности, для госоргана закупки проходят с меньшей бюрократией, а значит и быстрее. Однако возникает вопрос общественного контроля. Закупки через подведомственные организации становятся гораздо менее прозрачными. Так, в закупках по 223-ФЗ - а именно по этому закону происходят основные "субсидийные" закупки - сейчас можно не публиковать данные о поставщиках. Сделано это якобы для защиты поставщиков от западных санкций, но практическое применение этой возможности очень избирательно - достаточно просто посмотреть на суммы и предметы закупок, в которых поставщики не "светятся", - рассказывает корреспонденту ComNews Альберт Бертяков. - Правовых последствий нет вообще: субсидирование - с соблюдением определенных процедур - вполне законная форма движения бюджетных средств. Ну а то, что при этом обходятся некоторые нормативные ограничения, действующие для расходов из федерального бюджета, - пробел в нормативном регулировании. Намеренный или ненамеренный - оценить невозможно".
Он подтверждает: "Да, ИТ-закупки через подведомственные организации выводят - точнее сказать выводили, потому что с 2021 г. ситуация должна измениться - объекты и субъекты закупок из-под норм регулирования, действующих для федеральных госорганов. Субсидирование означало изменение кода вида расходов, по которому осуществлялась закупка - с кода 242 закупки переводились в коды группы 600, - что, в свою очередь, выводило эти закупки из-под контроля по соответствующему НПА - до недавнего времени это было постановление правительства 365 от 2010 г. Однако, в соответствии с новым положением о ВПЦТ (принято постановлением 1646 в октябре 2020 г.), в ВПЦТ (ведомственные программы цифровой трансформации) должны включаться и мероприятия, финансируемые по другим кодам расходов, в частности, 241 - код, по которому оплачиваются НИР и ОКР, в том числе и по кодам субсидий - коды группы 600. Эта норма явно прописана в п.19 Положения о ВПЦТ, но стоит дождаться публикации соответствующих методик - не исключено, что там могут появиться нюансы".
Про возможности закупок импортного ПО и оборудования на средства субсидий Альберт Бертяков рассказал ComNews, что такая практика была на протяжении 2016-2020 гг. "Примеры можно в большом количестве найти в ЕИС госзакупок. Но в последнее время наблюдаются отдельные факты - пока еще не устойчивая тенденция, - когда и в подведомственных организациях закупается отечественное ПО и "железо". Требования импортозамещения постепенно протягиваются и в сферу действия второго закупочного закона - 223-ФЗ, - объясняет автор записки. - Исходя из того что написано выше про новый нормативный акт о ВПЦТ, скорее всего, регуляторы в лице Минцифры и Минфина (и в лице Казначейства), постараются эту схему сводить на нет. Насколько это получится - нужно время. Пока нет в публичном доступе тех методик и правил, которые, в соответствии с постановлением 1646, должны быть разработаны для регулирования разработки и реализации ВПЦТ - в том числе и в части их финансирования. Как говорится, поживем - увидим".
Генеральный директор АО "ТЭК-Торг" Дмитрий Сытин считает, что происходящее - следствие государственной политики по наделению федеральных органов исполнительной власти соответствующими полномочиями, функциями и ответственностью в области ИТ. "Сегодня, наверное, уже у каждого министерства есть свое подразделение, которое отвечает за цифровизацию. Все услуги, которые оказывает тот или иной ФОИВ для граждан или бизнеса, требуют цифровизации. Деньги тратятся как на перевод услуги в цифровой вид, так и на последующую эксплуатацию. Поэтому естественным образом прирастают бюджеты", - уверен Дмитрий Сытин.
По его мнению, доля закупок через субсидирование растет не по причине каких-то несанкционированных действий или попыток что-то скрыть. "Деятельность подведомственных организаций подпадает под регулирование двух федеральных законов - 44-ФЗ и 223-ФЗ, все закупки проводятся в публичной правовой плоскости, то есть они точно так же регулируются и проверяются. Скорее всего, рост закупок связан с дополнительными операционными функциями, которыми все больше и больше наделяются федеральные органы исполнительной власти. Например, на них сейчас возложены функции операторов различных ГИС. Поэтому министерства вынуждены организовывать эксплуатацию и развитие систем внутри своей структуры, и чаще всего решение этой задачи передают в подведомственную организацию. Бюджет на развитие этого направления выделяется в том числе и через субсидирование, - рассказывает Дмитрий Сытин. - Никаких рисков или критических изменений мы не видим. Скорее всего, речь идет о специализации. Например, увеличение ИТ-бюджета относительно общего бюджета министерства связано, скорее всего, с увеличением цифровизации внутри самого министерства, но эти функции могут выполнять подведомственные организации. Это некое структурирование задач, и глобальных проблем в этом нет. Если есть какие-то случаи злоупотребления или нарушения по этому направлению, то все они попадают в контролирующие органы".
Первый вице-президент "Опоры России" Павел Сигал считает, что доля закупок через субсидирование подведомственных организаций растет потому, что провести подобную операцию быстрее по времени за счет сокращения количества документов, необходимых для сделки. "Однако такие закупки оставляют лазейки для не всегда законных действий, поэтому случаи должны тщательно проверяться контролирующими органами. Остается вероятность, что госорганы решат приобрести услуги, которые не имеют права использовать в рамках действующего законодательства. Но каждую закупку нужно рассматривать отдельно, так как может выясниться, что продукт или услуга были остро необходимы ведомству, а ожидание изменений в закон заняло бы длительное время.
Что касается импортного ПО, то случаи его закупки если и имеются, то носят единичный характер. Сейчас государственные органы взяли курс на цифровизацию с одновременной поддержкой отечественного ИТ-сектора. Президент поручил провести налоговый маневр для компаний отрасли и снизить налоги, чтобы стимулировать производство качественного российского программного обеспечения, не уступающего зарубежным аналогам. Это снизит нагрузку на бюджет, так как российские продукты будут обходиться дешевле, - ранее можно было наблюдать тенденцию не только повышения роли ИТ в работе бюджетных отделов и ведомств, но и удорожания ИТ-продукции за счет колебаний курса рубля в парах с долларом и евро, которые используются для закупок", - прокомментировал Павел Сигал.
